文丰研究 | 商事登记制度法律变迁
2022-01-12 17:28
一、商事登记制度之雏形
二、商事登记制度之恢复与发展
三、新时期商事登记制度改革
四、统一商事主体登记制度之建立
五、对商主体的商事影响
（一）促进社会投资，推动更多公司企业等市场主体的设立和发展
（二）为商事制度的持续改革和继续深化提供制度遵循和保障
（三）优化营商环境
2021年8月24日，国务院发布《中华人民共和国市场主体登记管理条例》，自2022年3月1日起施行。《条例》对以营利为目的从事经营活动的各类企业、个体工商户、农民专业合作社等市场主体登记管理作出统一规定，为市场主体合法权益的保护、市场秩序的维护以及营商环境的优化等多方面提供具体细化的法律规范支撑。本文通过对我国商事登记制度法律变迁之梳理，以求深入理解统一商事主体登记管理制度之必要。
一商事登记制度之雏形
新中国成立后的50年代，是我国商事登记制度初步形成时期。1950年12月，政务院公布施行《私营企业暂行条例》、1951年3月颁布《私营企业暂行条例实施办法》。后政务院财政经济委员会颁布《关于公营企业和公私合营企业应进行登记的指示》要求公营企业和公私合营企业，除另有法令规定者外，亦应参照上述条例及办法向各市县主管工商行政机关办理登记。
1962年12月，国务院颁布《工商企业登记管理试行办法》，规定要对个体工商业、集体企业、国营企业进行全面登记管理，并要求在1963年9月前完成对已经开业的全国工商主体的普查、登记。该《办法》确立了保障合法经营，取缔非法活动，维护社会主义生产和市场秩序的宗旨。除国防工业、国营交通运输业和公用事业以外的工业、手工业、交通运输业、建筑业、商业、饮食业、服务业的生产、经营单位之开业、变更、歇业登记按该办法办理。随着《办法》的实施，初步产生了从登记事项、监督管理到法律责任的法规雏形。
二商事登记制度之恢复与发展
自1956年社会主义改造基本完成到1978年十一届三中全会召开，由于接连不断的政治运动，我国整个法律建设处于停滞状态，因此整个企业、公司的立法工作也处于停顿状态。1978年以来，国家相继颁布了一系列商事登记法规，我国商事登记制度渐趋恢复与发展。
（1）商事登记机构的设立。1978年9月，国务院发布《关于成立工商行政管理总局的通知》，工商部门成为专设的主要商事登记部门。1979年起，工商部门对全国的工业企业进行了一次全面排摸登记，逐步建立了市场主体的“经济户口”。
（2）1979年《中华人民共和国中外合资经营企业法》颁布并实施，将外商投资企业纳入企业登记管理体系之中，次年《中外合资经营企业登记管理办法》实施，该《办法》全文共计十一条，核心集中于中外合资经营企业需要先经外国投资管理部门批准后方可申请登记。
（3）商事登记管理的法制化。国务院于1982年发布《工商企业登记管理条例》废止了1962《工商企业登记管理试行办法》，将建国以来实行的企业登记管理办法予以固定，有效推动了商事登记制度的法制化进程。这是第一个关于企业注册管理的比较完善、系统、专业的行政法规。《条例》在原有办法的基础上，将国防工业、国营交通运输业和公用事业企业的登记也归入管辖范围。并对登记的程序和所需的材料进行了进一步的细化。并规定，工商企业停产或者停业在一年以上的，视同歇业，应当办理注销手续，缴销营业执照。并确立了吊销营业执照的制度。
（4）1985年，《公司登记管理暂行规定》颁布，该《规定》以《工商企业登记管理条例》的基本原则，对公司登记作出了初步的规定，以区别于其他工商企业。该《规定》还首次引入了法人这一概念。
（5）1986年，《中华人民共和国民法通则》颁布，并于次年实施。作为《民法通则》的配套规定，国务院颁布了《中华人民共和国企业法人登记管理条例》，该条例涵盖了原《中外合资经营企业登记管理办法》、《工商企业登记管理条例》《公司登记管理暂行规定》的基本内容，并进行了统一。《条例》主要以所有制的不同为核心对企业进行分类。并初步建立了企业法人清算制度，关于登记的程序、法律责任、监管等内容也已经比较完备。
（6）1994年，随着《公司法》的实施，《中华人民共和国公司登记管理条例》与《公司法》同期实施。《企业法人登记管理条例》的内容，在《公司登记管理条例》里基本上都有相关规定，且《公司登记管理条例》中规定的更加完善。在《公司登记管理条例》规定了申请办理公司登记，申请人应当对申请文件、材料的真实性负责。并确立了对登记材料的形式审查原则。
（7）此后，由于《中华人民共和国合伙企业法》、《中华人民共和国农民专业合作社法》的实施，又相继就合伙企业、农民专业合作社等市场主体的登记颁布了一系列的条例。该等条例在整体结构上基本一致，但在主体和登记程序、法律责任等规定上有一些差别。
在一定的时期内，上述规定，对于推动经济发展、规范市场主体经营起到了举足轻重的作用。但是鉴于立法分散，体系零乱，制度规则不统一，不公平以及陈旧的法规不能适应新时期市场的发展的现状，亟需一部统一的法规来引领新时期市场主体的登记制度的发展。
三新时期商事登记制度改革
全国范围的商事制度改革是在中共十八届二中全会中提出。此次会议审议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》要求改革工商登记制度，对按照法律、行政法规和国务院决定需要取得前置许可的事项除涉及国家安全、公民生命财产安全等外不再实行先主管部门审批、再工商登记的制度，商主体向工商部门申请登记取得营业执照后即可从事一般生产经营活动；对从事需要许可的生产经营活动，持营业执照和有关材料向主管部门申请许可；将注册资本实缴登记制改为认缴登记制，并放宽工商登记其他条件。据此，2013年10月，国务院常务会议讨论通过了《注册资本登记制度改革方案》，为商事登记制度改革做了总体设计。该方案规定的改革内容主要有六个方面，包括改注册资本实缴制为认缴登记制，改“先证后照”为“先照后证”，改企业年检制为年报公示制，改市场巡查为随机抽查，简化市场主体住所登记手续，推行电子营业执照和全程电子化登记管理。
2014年8月国务院还颁布了《企业信息公示暂行条例》。该条例是工商登记制度改革的重要内容，是建立企业信息公示制度的法律依据，对于加快构建事中事后监管体系具有非常重要的意义。国家工商行政管理总局还制定了《企业经营异常名录管理暂行办法》《企业公示信息抽查暂行办法》等五部规范性文件，作为条例的配套性措施以加强对企业的事中事后监管。
2015年6月《国务院办公厅关于加快推进“三证合一”登记制度改革的意见》，确定实施“三证合一”登记制度改革，推行“一照一码”。所谓“三证合一”也就是将企业依次申请的工商营业执照 、组织机构代码证和税务登记证三证合为一证，提高市场准入效率；“一照一码”则是在此基础上更进一步，实现由一个部门核发加载统一社会信用代码的营业执照。
2015年国家在上海市浦东新区、江苏省盐城市、浙江省宁波市等地开展了企业简易注销登记改革试点。随后2016年12月26日国家工商总局发布《关于全面推进企业简易注销登记改革的指导意见》（以下简称“《意见》”），《意见》指出，自2017年3月1日起,在全国范围内全面实行企业简易注销登记改革。国家市场监管总局于2018年8月24日发布《关于进一步推进企业简易注销登记改革的通知》（以下简称“《通知》”）。《通知》指出，继续探索试点拓展改革适用范围、压缩公告时间等改革举措，打通工商、税务、商务、海关、人民银行、人力资源社会保障等各有关部门办理企业市场退出业务流程，实现办事流程清晰透明、企业信息互通共享，为企业提供各部门办理结果反馈、全流程进度跟踪等功能的电子政务服务。
四统一商事主体登记制度之建立
将自2022年3月1日起施行的《中华人民共和国市场主体登记管理条例》（以下简称“条例”），进一步完善了商事登记制度，解决了商事登记立法分散、不同市场主体登记规则、标准、程序不统一、效力不明确等问题，将商事制度改革成熟举措法律化。
在本《条例》中，最大亮点之一就在于，其所规定的适用主体将所有的市场主体都包含在内，这一设计将打破我国之前对各类市场主体登记管理工作立法分散的局面。这一制度设计将明晰各类市场主体登记管理工作，统一立法规范，提高工作效率，促进市场交易。
此外，《条例》还有如下亮点：
（1）压缩登记环节。根据《条例》规定，登记机关应当对申请材料进行形式审查，直接取消了《公司登记管理条例》规定的登记受理环节，将大大提高行政效率。
（2）精简申请材料。《条例》规定，登记机关能够通过政务信息共享平台获取的市场主体登记相关信息，不得要求申请人重复提供。
（3）创设歇业制度，企业可“休眠”（与原《工商企业登记管理条例》对于“歇业”的规定有差异）。根据目前《条例》的规定，因自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等原因造成经营困难的，市场主体可以自主决定在一定时期内歇业。
（4）解决注销难，降低退出成本。简易注销的制度在试点改革时被证明是可取的，因此，在《条例》制定时被引入。
（5）完善虚假登记问题的处理程序。在原《公司登记管理条例》中，未对提供虚假材料等手段骗取登记的处理的程序进行规定，行政机关只得根据《行政许可法》及最高人民法院座谈会纪要等规定处理。由于公司认缴制改革后，公司设立的门槛逐渐下降，利用虚假材料等手段骗取登记的情况逐年增加，2019年市场监督管理总局曾发布《市场监管总局关于撤销冒用他人身份信息取得公司登记的指导意见》，该意见初步确立了撤销的程序和原则。《条例》中的撤销程序也基本上沿用了指导意见的程序，将政策进行了立法化。
五对商主体的商事影响
（一）促进社会投资，推动更多公司企业等市场主体的设立和发展
首先，《条例》对市场主体登记采取准则主义，凡是符合法定形式的登记申请，登记机关“应登尽登”，鼓励市场主体设立，促进社会投资。其次，《条例》精简申请材料和登记环节，明确电子签名、电子营业执照的法律效力，推动实现登记全程线上办理，便利市场主体设立，鼓励大众创业、万众创新。再其次，《条例》将“多证合一”“证照分离”“一照多址”等成熟的改革举措法律化，进一步降低和放宽准入门槛，助力创业就业。最后，《条例》创设了歇业制度，因自然灾害、事故灾难等造成经营困难的市场主体，可以申请歇业，保留市场主体资格，免于登记住所或经营场所，以此增强市场主体抵御风险的能力。
（二）为商事制度的持续改革和继续深化提供制度遵循和保障
《条例》以行政法规的形式将登记制度改革中有益成果确定和巩固下来，虽然主要聚焦于登记领域，却是辐射整个商事制度的重要制度举措，是深化整个商事制度改革的排头兵和先锋军，引领商事制度改革的未来方向。《条例》将“简易注销”上升为法律规范，使得效率和安全兼顾的简易退出制度从此有法可依；将“双随机、一公开”作为一般监管措施，极大降低了权力寻租空间和监管措施的社会影响力。同时，《条例》规定了信用风险分级分类监管，根据市场主体信用状况，采取有针对性的监管措施，实施“精准监管”，科学地分配监管资源，提高发现风险、防范风险和处置风险的能力。不仅如此，《条例》还对虚假登记实施严厉的信用惩戒，以信用机制促进市场主体诚信经营。
（三）优化营商环境
《条例》整合已经出台的市场主体登记管理行政法规，同步废止《中华人民共和国公司登记管理条例》《中华人民共和国企业法人登记管理条例》《中华人民共和国合伙企业登记管理办法》《农民专业合作社登记管理条例》《企业法人法定代表人登记管理规定》，统一了各类市场主体的登记程序和登记标准，为保障和维护公平统一的市场准入环境提供了有力的法治保障。同时，《条例》也为未来构建和编纂统一、系统、科学的商事法律体系和制度提供了有益经验，奠定了坚实基础。
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编辑 | 王明启
本文作者：张晓松，辽宁师范大学法律硕士、河南财经政法大学法学学士，公司业务部专职律师。
业务领域：公司企业法律事务、民商事诉讼法律事务。
从业以来，非诉领域先后为郑州沃特节能科技股份有限公司、河南振兴房地产（集团）有限公司、濮阳天地人环保科技股份有限公司、国网河南省电力公司驻马店供电公司、河南恒旺盛源农牧股份有限公司、洛阳创业投资有限公司、中旅银行、泰弘物业服务有限公司、河南省省立医院、鲁山豫能抽水蓄能有限公司等提供常年法律顾问服务；为光大徳尚投资管理（深圳）有限公司、开封国有资产投资经营有限责任公司、锦艺置业有限公司提供投融资项目法律尽职调查；为河南五建建设集团有限公司、中国东方资产管理股份有限公司河南省分公司、通许融信村镇银行等提供其他非诉法律服务。
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