点击标题下「宁波市人民政府发展研究中心」可快速关注
1
宁波中小微企业发展现状及融资困境
（一）宁波中小微企业发展现状
新冠疫情发生以来，大部分处于“低、小、散”状态的中小微企业，抗风险能力较弱，生产经营均受到了不同程度的影响，部分受疫情冲击较大的小微企业，资金链面临断裂风险。
（二）中小微企业面临的融资困境
1.中小微企业的“轻资产”属性和商业银行的“重风控”传统决定了中小微企业的融资难、融资贵。中小微企业大多具有“轻资产”属性，抗风险能力相对较弱，由于缺乏抵押物，融资渠道一直不畅。作为此次受疫情冲击最严重的群体，部分原本具有良好现金流的小微企业，生产经营被迫中断，资金链也面临断裂风险。商业银行基于自身风控管理的要求，在以资产作为风控标的的传统模式下，更倾向于向资信良好、风险可控、抵押充足的大中型企业放贷。即便小微企业穷尽各种手段最终获得贷款，其融资成本也会明显高于大中型企业，后续利息负担较重。
2.货币供给与货币需求无法有效对接，资金难以流到中小微实体企业。经过几轮货币扩张行为，货币投放很多，M1、M2增长很快，金融系统也出台了很多支持企业的融资办法。但是企业经营主体经营困境并没有明显缓解，融资难问题依然无法有效解决。货币“水库”水放得再多，也难以流到企业和居民的“田间地头”。单纯要求商业银行向小微企业提供低成本贷款，解决融资难融资贵问题，不但效果不佳，而且破坏了市场规则；运用金融手段实施结构性政策也有违市场化原则。
在此背景下，需要搭建“管道”将货币“水库”里的资金直接引导到需要资金的小微企业和居民那里，才能避免资金在商业银行、金融体系滞留。资源配置是财政的主要职能，搭建“管道”就需要发挥财政的跨部门资源整合调整的职能，通过财政政策和金融政策的统筹协同，引导商业银行精准定位困难小微企业。
2
发展财政理念下有为政府与有效市场的结合
（一）发展财政理念的理论基础
中国特色社会主义政府和市场关系的历史演进，先后经历了计划经济（政府对资源配置的全面计划和主导控制）、中国特色社会主义市场经济（计划经济为主市场调节为辅、使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用）时期，党的十八届三中全会提出了市场在资源配置中起“决定性”作用的重要论断，这标志着新一代中国特色社会主义政府和市场关系的创立与发轫。20世纪50年代兴起的发展经济学理论认为，发展型政府应通过引导市场、甚至直接替代市场进行资源配置，以加速结构变迁与增长，并认为政府的经济介入行为在推动结构变迁、促进赶超增长过程中具有不可或缺地位。
（二）发展财政理念的主要内涵
发展财政理念的主要内涵为：以财政为核心优化资源配置方式，推动有为政府与有效市场的结合，实现经济社会的高质量发展。发展财政理念下财政除了要有资源配置、收入分配、经济稳定与发展、保障社会和谐稳定及实现国家的长治久安等职能外，更要发挥优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平等职能。在现代经济运行条件下，政府的经济活动领域已扩大，特别是我国尚处于经济发展初级阶段的情况下，我们更需要的是发展型财政，即促进有为政府与有效市场相结合。
（三）发展财政理念下促进为政府与有效市场结合的政策作用方向
1.产业政策方面。强调采用功能性产业政策，即通过加强各种基础设施建设（广义的基础设施包括物质性基础设施、社会性基础设施和制度性基础设施），推动和促进技术创新和人力资本投资，维护公平竞争，降低社会交易成本，创造有效率的市场环境，使市场功能得到发挥。在这个过程中财政也是政府与社会、中央与地方合作的平台，因此要鼓励政府与社会资本的合作（PPP模式），鼓励国企协助财政部门进行宏观经济治理、充分发挥中央与地方两个积极性。
2.财政政策方面。强调财政要充分发挥主观能动性，统筹财政、金融、产业政策与资金，构建“发展财政理念下有为政府与有效市场相结合”的同心圆模式，推动财政制度创新发展并统筹兼顾改革、发展与稳定的目标。
3
财政与金融统筹协同，实现有为政府与有效市场的结合
在投资多元化条件下，财政投资杠杆不仅能直接调控产业结构，还可以通过财政投资的示范、引导作用，将社会资金吸引到符合产业政策目标要求的方向，以调控全社会资金流向。只要找到可以结合的支点，就能很好地发挥财政的引导和调控作用。宁波在保市场主体，提升中小微企业融资效能实践中，选择了“担保”这个支点，通过“财政+担保+银行”三方联动的“微担通”（见图1），形成一系列“财政+金融”政策组合拳，利用财政资金前端引导、后端支撑，联动银行与政府性融资担保公司实现对中小微企业的精准放贷，提升了中小微企业融资效能，从另一个方面助力保市场主体。
（一）财政以补贴融资担保和奖补银行的形式引导信贷资金投向中小微企业、个体工商户、“三农”等市场主体
疫情前，中小微企业融资需要自行对接担保机构以获得增信从而获得银行贷款，企业因担保费用增加融资成本而积极性不高，担保机构因企业的不良代偿率较高而积极性不高。疫情前三年（2017～2019年）的担保余额一直徘徊在20亿元左右，全市39家担保机构担保放大倍数仅1.2，没有充分发挥担保机构担保增信的逆周期调节作用。
宁波财政充分发挥资源配置职能，通过财政政策和资金引导银行和担保机构双方让利降费，创设“微担通”业务模式，为中小微企业提供无抵押信贷支持，让更多企业得以低成本融资。财政通过财政政策和批量汇集小微企业白名单，引导政策性融资担保机构主动加大对“扶一把就能活”小微企业的增信让利力度，通过专项资金和代偿基金弥补融资担保公司因担保费减免和不良代偿形成的损失，引导融资担保公司按政策减免担保费，发展“自主保证、批量担保、风险总控”的业务模式。对于合作银行的优惠利率和或有风险，宁波财政在不增加财政支出基础上，综合运用国库现金、政府性融资担保公司资本金存放挂钩和融资担保风险分担等方式予以奖补。在政策和资金引导下，放宽了中小微企业的担保条件，有效降低了银行中小微企业贷款的风控条件。
“微担通”业务自2020年开展以来，截至2022年6月底，累计为13235户小微主体提供贷款担保，累计业务发生额329.62亿元（见表1）。
（二）中小微企业融资效能显著提升
在财政政策和财政资金的引导下，政策性融资担保公司担保积极性提高，银行为了争取国库现金存放指标等奖补，主动与担保公司合作，围绕信贷+担保有效需求规模、担（贷）户数、资金成本和风控机制等指标积极开展银担业务。
1.开发“微担通”专项融资服务平台，提高中小微企业融资效率。宁波财政委托下属宁波市金融控股有限公司开发“微担通”专项融资服务平台。中小微企业通过线上申请、平台批量上传，实时更新融资需求，实现融资业务“零跑腿”；银行通过自身风控判断，线上批量“抢单”，主动联系企业提供融资服务；担保公司分类分级进行承保审批，通过银担流转系统和风控模型互联共筑，实现“一次风控、两次审核”，原本需要两周时间才能完成的信贷审批，目前仅需三天即可办结。企业融资难得以缓解，2021年在保余额中，新创办的小微企业贷款675笔，余额9.3亿元，占比10.28%；无抵押物小微企业贷款占比100%。
2.中小微企业融资额显著增加，综合融资成本明显下降。“微担通”产品落地前（2020年一季度），宁波市政府性融资担保规模仅为31.47亿元，其中两家市级政府性融资担保机构在保余额不到3亿元。“微担通”政策出台之后至2020年底，宁波市政府性融资担保在保余额达141.24亿元，“微担通”占全年增量的90%。全市各级担保公司减免担保费用超1.4亿元（其中市级公司减免担保费1亿元）。“微担通”业务开展至2022年6月底累计业务发生额329.62亿元，其中历年首贷户业务发生额占比34.35%，当年（截至2022年6月底）首贷户发生额占比较2021年首贷户发生额占比增加3.23%。平均融资利率2020年为5.64%，2021年为5.3%，截至2022年6月底为5.21%，历年平均融资利率5.33%，小微企业融资成本有效降低，低于行业平均融资成本近8个百分点。
（三）“财政+金融”综合施策平台逐步形成
宁波财政坚持发展财政理念，迭代升级“微担通”业务模式，进一步统筹财政、金融、产业政策，逐步形成了“财政+金融”综合施策平台。
1.坚持政府性融资担保机构准公共定位，督导市级担保公司主动弥补市场不足，降低服务门槛，下沉担保服务，提升服务质量和效率，努力将市级公司打造为“财政+金融”政策综合施策平台。
2.强化业务创新，打好财政金融组合拳。在“财政+担保+银行”三方联动的“微担通”业务模式基础上，迭代“财政+金融+产业”协同增效的“惠通”“速通”系列——人才保、科创保、稳业保、远期保、专精保、共富保等创新产品，为宁波重点领域中小微企业提供担保服务。通过梳理统筹分散的财政产业政策，以“一个口子进出”为基点，在各产业政策中融入解决小微企业融资问题的诉求，设计精准的专项“惠通”“速通”产品，通过产业贴息、减费让利、风险代偿、分担不良等多种财政支持模式，持续增进财政、金融、产业政策之间的有效配合、协同增益，进一步降低融资成本、优化融资服务。
2021年“惠通”“速通”系列产品年度担保规模100.59亿元，免收担保费超8600万元。截至2022年6月底，“惠通”“速通”系列产品年度担保规模已达155.67亿元，覆盖7099户小微企业，年度减免融资担保费用1.6亿元，业务规模较上年同期增长243.34%。
（四）创新财政支持方式：助力政策性金融产品充分发挥保障作用
2022年6月推出的“薪资保”“稳业保”“灵活保”三款政策性金融产品是财政支持稳就业促共富计划的重要抓手，通过信贷担保稳主体、商业保险促就业、灵活就业增保障三项举措层层递进、循序发力，用市场方法、改革举措着力解决宁波小微企业和低收入群体的现金流问题，强化对市场主体和就业群体的兜底保障，推动实现更高质量更加充分的就业。产品用财政政策引导金融、产业和就业政策协同发力，提高了政策的针对性、有效性，确保市场主体和就业群体在经济发展面临风险挑战时，得到更多、更有效的多层次支持保障，使城市经济更具韧性、更加抗压、更有活力。
4
“财政+”模式施策空间的拓展研究
（一）在发展财政理念下建立市场平台观
“发展财政理念”下要重新定位市场、政府、私人部门之间的关系。根据李俊生（2017）提出的“新市场财政学市场平台观”，政府应该建立起市场“平台观”和参与型“政府观”，以政府为代表的公共部门和以私人为代表的私人部门，都是在市场这个大平台上各自追求自身组织目标。从市场平台角度观察现代社会的财政现象，政府除了履行国家机构行政和执法职能之外，实际上也是市场上主体之一，和其他市场主体一样在市场上从事生产与交易活动。结合“发展财政理念”与“市场平台观”，在“三重压力”叠加“两大变量”的复杂经济形势下，财政应充分发挥引导作用，积极引导有为政府与有效市场在平台上结合，促进经济社会的高质量发展。
（二）完善“微担通”等政策，进一步提升中小微企业融资效能
“微担通”是在新冠疫情发生后为缓解中小微企业融资难而出台的定向政策，是对于普惠和担保两个领域的一次全新业务集成和机制创新，没有现成模式可以参照，财政资金的补贴方式也具有一定的创新性，是财政配置资源方式的有益尝试，需要及时梳理和总结政策执行过程中好的做法和经验，不断优化政策落地模式，构建一体化融资增信体系，以进一步提升中小微企业融资效能。
1.创新专属产品，打好保市场主体“组合拳”。在“微担通”业务取得成效的基础上，宁波围绕市重点领域、重点产业发展需要，按照“服务需求更准、支持力度更大、企业获得感更强”为目标，通过对接政府扶持小微及“三农”的产业政策、金融政策，针对区域市场及特定行业，研发推出了“微担通”迭代的“惠通”系列10大产品（人才保、科创保、甬跨保、文旅保、稳业保、服务保、军民保、振兴保、专精保、共富保）和“以金融工具为中心”的“速通”远期保、双碳保产品，通过细分市场、精准定位，进一步发挥“财政+金融+产业”的综合效应。通过创新产品，实现了“微担通”品牌引领下“惠通”“速通”系列产品双轮并驱的良好发展局面，完善了“微担通”业务政策，成为财政和金融统筹协同的有效抓手。
2022年6月推出的“专精保”“共富保”“双碳保”产品，专门为宁波个体工商户、“专精特新”企业、碳减排重点领域中小微企业提供担保服务。通过专项产品，推动各合作银行对中小微企业增加授信额度，提高审批效率，降低融资成本，结合市融担公司免收担保费等有力措施，有效缓解了这类中小微企业融资难题。
2.创新合作机制，提升金融服务质效。一是建立“白名单”双向推送机制。根据政策导向，市融担公司向银行推送各行业领域优质“白名单”企业，同时银行也将申请融资的小微企业名单传递至融担公司，形成良性互动的获客渠道，助力银担双方精准高效开展业务对接，增强小微企业金融服务的可得性。二是政府相关部门支持，将政策性融资担保业务指标纳入对银行机构的评价体系，并将绩效评价结果运用到国库现金管理、公款存放等招投标管理中，进一步推动合作金融机构在政策性融资担保授信准入、免收担保保证金、降低融资利率和支持无还本续贷等方面给予政策支持，合理让利，最大限度扩大普惠金融优惠政策的惠及面，提升小微企业的融资获得感和体验感。三是提升合作效率。针对受疫情影响较大的重点行业领域，加快审批效率，最快当日办结，实现“T+0”贷款服务，缓解融资慢问题。对风险项目提高代偿赔付效率，进一步提升银行开展银担合作的积极性。
3.财政强化支撑，支持财政金融统筹发力。一是真金白银支持业务做大做强。市级财政安排专项资金支持全市政策性融资担保业务奖补，并将奖补范围拓宽至民营机构，最大程度凝聚合力支持全市政策性融资担保业务发展。二是完善政府性融资担保机构的风险代偿、业务补偿和资本金补充三大机制，为政府性融资担保公司发挥作用提供强效支撑。三是财政安排风险补偿资金，建立市代偿基金风险池，持续优化代偿资金管理办法，进一步扩大政策支持范围，逐步构建“额度共享、资金互通”的新型风险分担模式，缓释基层担保机构不良风险。四是对银行进行激励和引导。统筹专项库款和财政出资国有金融机构、市级政府性融资担保机构资本金，设计专项指标，综合考虑各地运用“微担通”及“惠通”“速通”产品情况，用于激励银行机构开展政策性融资担保业务。
4.协同联动区（县、市）担保机构共同发展，建立一体化融资增信体系。一是引入国家融资担保基金股权投资，并全额转投给区（县、市）机构，建立三方资本纽带，进一步巩固和深化“县-市-国家”级机构一体化业务合作机制。二是对于聚焦支小支农主业、较好服务当地市场主体并且评级结果优良的担保机构，开展直接股权投资，增强宁波政策性融资担保体系合力和担保服务能力；三是由市级融担公司向区（县、市）担保机构输出业务制度、业务模式、业务系统、担保产品等，通过标准化业务流程和高效运行机制，提升合作效率和管理水平，带动区（县、市）担保机构扩大业务规模、防控业务风险，有效推动宁波特色的一体化融资增信体系的构建与完善。
（三）进一步推动财政制度、财政政策的创新发展
1.构建发展财政理念下有为政府与有效市场相结合的同心圆。发展财政理念下，财政部门应充分发挥主观能动性，构建“发展财政理念下有为政府与有效市场相结合”的同心圆（见图2）。即以经济社会高质量发展为圆心，有为政府与有效市场相结合为半径（结合方式不同，半径就不同），以不同半径画出两个同心圆：有为政府与有效市场相结合在财政职能创新上的体现为内圆，有为政府与有效市场相结合在多种政策协同（“财政+”模式）上的体现为外圆。一方面继续充分发挥财政的基本职能，另一方面积极探索财政职能、财政政策创新，推动治理能力和治理体系的现代化。
面对经济性减收、疫情性减收、政策性减收和防疫性增支、政策性增支、保障性增支的双重压力，财政必须主动谋划，既要强化财政政策与金融、投资、消费、产业、区域等政策的统筹协同，又要加强全市域财政联动。一方面要建立政策工具箱，主动指导政策制定部门综合运用财政、税收、金融、贸易、公共采购等经济政策和法律法规、技术标准、能耗排放等非经济性政策。另一方面要强化市—区（县、市）两级财政联动，统筹运用全市财政承受空间、政府债务限额空间、两级政府产业基金、财政库款等财政资源。
2.完善“财政+金融+产业”模式，实现政策与资金的配套。发展财政理念下，地方财政应该实现政策与资金的配套，合力促发展。“财政+金融+产业”这种相对市场化的模式，既不会造成财政过度支出，更不会挤压其他公共支出、对民间投资形成挤出效应。通过财政资金的牵引撬动，可以深度参与地方重大产业政策制定，通过整合各方资源，协同财税、信用和产业政策，实现规模效应和跨期效应，既促进财政资金提质增效，也可以克服商业性金融机构注重短期效应的局限性。
第一，地方财政可以主动作为，支持引导金融资源流向优先发展产业，加大力度促进产业政策有效整合，提升产业政策的实施效果和效率。当前，地方政府还保留了较多产业补贴和产业支持政策，财政资金使用相对分散，对产业发展推动作用有待提升。可以考虑优化财政资金使用方式，以投融资支持等市场化改革替代部分产业补贴等行政性方式，既有助于提升财政资金利用效率，也有利于营造公平的政策环境。
第二，进一步发挥财政在科技金融体系构建过程中的作用。传统金融体系以商业银行为基础，而现代金融体系则是以资本市场为基础的，这个新体系不止要发挥资金中介作用，还要实现资源优化配置的功能。实践证明，科技金融体系在引导社会资本支持创业创新发挥着关键作用。相对于金融中心城市，其它多数城市包括宁波，科技金融资源都较为匮乏，因此对于创新类企业，如果资本市场和地方政府不开方便之门，只依靠公募私募的市场手段往往难以发挥作用。设立科创板、认可VIE架构，国家已经用降低门槛和两权分离的实际行动，率先给创新类企业的发展生存开出了一条新路。地方政府如何培育这类企业，政府投资基金和政策性担保如何配合从而有效引导科技信贷、创投基金、科技保险等社会资本共同搭建多元化科技金融融资体系，财政作为汲取资源和配置资源的主要部门，需要代表政府积极进入市场这个大平台。
课题组成员：宋伟官，宁波市财政局预算局局长；杨杰，宁波市财政局政策调研处副处长（主持工作）；张峰平，宁波市财政局政策调研处四级调研员返回搜狐，查看更多
责任编辑：
