美国引导林农参与碳市场的经验及启示
具有减缓贫困、应对气候变化和保护生物多样性多重效益的林业碳汇开发受到国际社会的日益关注。随着我国林权制度的不断发展，林农逐渐成为林业碳汇项目最重要的直接参与者，在林业碳汇交易中发挥着重要作用。然而，由于各地区社会经济发展不均衡，影响和约束碳汇林业发展的条件不同，林农在参与碳市场时面临诸多挑战，如缺乏引导性政策、缺少第三方机构、方法学不完善、融资渠道不畅以及自然和经营风险伴随林业碳汇项目始终等。
美国十分重视碳市场在改善环境和实现经济利益方面的作用，家庭林主参与碳市场可帮助政府实现气候目标，改善森林健康状况及获取碳收益。2021年美国联邦政府通过了《发展中的气候解决法案》，允许较小规模的农场主和家庭林主参与碳市场，并制定了农林业碳汇项目发展的行动指南。在政策引导下，家庭林主已克服了诸如方法学单一、前期成本过高等参与碳市场的障碍。基于此，本文将重点总结美国引导家庭林主参与碳市场的经验，以期为我国小规模农户参与碳市场提供借鉴。
1 美国林农参与碳市场的背景
美国森林面积为7600万hm2，其中家庭林主拥有2900万hm2，约占美国森林总面积的38%；家庭森林近5年的年均碳储量约为140亿t二氧化碳当量，可抵消美国每年2.4%的二氧化碳排放量，对于减缓与应对气候变化非常重要。除实现气候效益外，家庭森林对于社区可持续发展及维持生态系统平衡同样具有重要作用。美国家庭森林基金会官网数据显示，家庭森林提供了约250万个工作岗位，为美国南方地区的林业工人带去了524亿美元的收入；美国木材市场上约一半木材和纸制品来源于家庭森林，1／4人口的淡水需求依靠家庭森林过滤，家庭森林为美国一半以上的濒危物种提供了栖息地。家庭森林为当地社区提供了宝贵的生态系统服务和经济效益，但森林管理的高昂成本不利于家庭林主进行森林管理以维持森林健康和生产力。然而，通过引导家庭林主参与碳市场有利于改善这一状况。在政策鼓励下，美国林农积极参与碳市场，更大价值地发挥出了家庭森林的经济、社会和生态效益。
2 美国碳市场关于林业项目的规定
美国十分重视林业碳抵消的作用，造林和再造林(AR)、改善森林管理(IFM)和避免毁林(REDD)3类森林管理活动的碳抵消在美国主要碳市场上是被允许交易的。这些碳市场包括区域温室气体减排行动(RGGI)，西部气候倡议下的加州总量管制与交易计划(CA-CTP)，芝加哥气候交易所(CCX)，场外交易市场(OTC)，气候、社区和生物多样性标准(CCB)，美国碳登记处(ACR)，自愿碳标准(VCS)，以及气候行动保护区(CAR)。除RGGI只接受造林和再造林项目外，其他碳市场接受所有3类项目。美国碳市场允许的3类森林管理活动产生了可观的抵消量。2019年林业类项目产生的碳汇为3670万t二氧化碳当量，交易平均价格为每吨二氧化碳当量5.4美元，在缓解气候变化的同时为家庭林主带来了可观的收益。
2.1区域温室气体减排行动(RGGI)
RGGI成立于2005年，是美国第1个强制性减少温室气体排放量的限额交易计划，只覆盖电力部门，目前由东北部12个州（11个州和华盛顿特区）组成。RGGI规定了5个项目作为抵消手段，每个项目都旨在减少二氧化碳(C02)、甲烷(CH4)和六氟化硫(SF6)3种温室气体的排放。其中林业碳汇项目只限于造林和再造林，并分2次对林地合格性和项目计入期做了严格规定：第1次规定在2009-2018年期间后一年的温室气体排放总量目标要比上一年下降2.5%，第2次规定在2021-2030年期间后一年的温室气体排放总量目标要比上一年下降3%。
2.2加州总量管制与交易计划(CA-CTP)
CA-CTP是全球最大的地区性碳信用机制，所签发的碳信用大多来自林业碳汇项目。CA-CTP于2013年1月实施了第1个林业碳抵消计划，允许美国参与该计划的所有林地所有者出售林业碳信用，林业管理项目是该计划中最常见的合规抵消交易。CA-CTP对林业项目的要求包括：1）在CA-CTP框架下实施的所有林业活动都需经过加州空气资源委员会(ARB)允许，而ARB只允许在私有林地上开发抵消项目；2）业主必须制定长期的管理计划，以证明可以长期维持采伐水平，并且必须经过林业管理委员会(FSC)、可持续林业倡议(SFI)或美国林场系统(ATFS)的认证；3）对森林进行原生植被管理，项目碳储量水平至少应包括95%的原生物种；4）重视每个项目的持久性和非泄漏性。
2.3芝加哥气候交易所(CCX)
CCX于2003年启动其交易平台，是美国首个6种温室气体排放总量控制和交易市场，并在全球范围内实施抵消项目。这些抵消项目包括农业甲烷、垃圾填埋场甲烷、林业、农业土壤碳、牧场土壤碳、可再生能源及煤矿瓦斯。其中，对林业项目的要求包括：1)确定基线水平及接受年度核查；2）能使碳固存超过基准水平；3）所有林地必须注册登记（除非CCX林业委员会明确豁免）；4）定期报告土地处置和收获信息；5)合同期限为15年；6）参与者需支付前期和保险费用。
2.4场外交易市场(OTC)
通过OTC进行的抵消交易目前不受任何中央市场交易所或机构的协调或监管。OTC接受众多林业项目，除常规的3种类型外还有天然林或次生林保护、农田防护林营建、减少采伐影响、延长轮伐期和提高森林生产力等改善森林管理的活动类型。OTC对林业项目的要求包括：1）对项目进行碳核算，主要包括项目额外性、基线、渗漏以及GHG效益的量化和核算；2）建立完善的监测、报告和核查(MRV)体系，包括第三方审定与核证机构的认证；3）在国家碳登记册和自愿碳市场登记册中登记碳信用时应选择独立注册管理机构。林业碳汇项目在OTC中的交易规模和交易额都比强制市场大得多，为家庭林主出售碳信用提供了最大机会。
2.5气候、社区和生物多样性标准(CCB)
CCB标准主要用于项目评估，满足CCB标准的林业项目需同时具备缓解与应对气候变化、促进当地社区发展及生物多样性保护的社会效益和环境效益。CCB标准适用于多种林业项目，除包括减少毁林和森林退化或避免其他生态系统退化造成的温室气体排放的项目外，还包括通过固碳降低大气中二氧化碳含量的项目（如重新造林、植树造林、森林恢复及可持续农业等）。由于项目具备多重效益，满足CCB标准的碳信用可以在自愿市场上按更高价格出售。
2.6美国碳登记处(ACR)
ACR成立于1996年，是世界上第1个私人自愿补偿计划，主要登记林业碳汇项目，利用碳交易的市场机制为公司设计温室气体清单。运营该登记处的Winrock International是一家参与制定世界各地许多森林补偿标准和项目的公司。美国碳登记处于2021年发布了针对小规模林业项目的协议，主要包括：1)在开展项目前必须先确定土地所有权及碳权；2）每个项目地的可开发面积为16—2023hm2；3）项目开发者须签订合同协议，以更好地实施林业碳汇项目。
2.7自愿碳标准(VCS)
VCS是目前使用最广泛的碳补偿标准之一，其在确保项目符合基本质量要求的同时，尽可能减少项目实施者的负担和成本，并未要求项目必须有当地利益相关者参与，而且也未体现出多重效益的理念。VCS对林业项目的要求包括：1）需由VCS指定的机构进行项目审定和核证；2）项目业主或咨询机构可监测项目实施；3）项目的监测、核证、签发周期通常为5年；4)项目直接在VCS网络平台注册登记。
2.8气候行动保护区(CAR)
CAR于2001年开始实施林业碳汇项目。CAR还牵头制定了若干土地利用、土地利用变化和林业(LULUCF)活动的补偿标准。对林业项目的要求包括：1)项目需要在森林覆盖率超过10%的土地上开发；2）采用天然林管理方式进行项目管理；3）不可在已登记林业项目开发的土地上进行林业活动，除非先前的项目由于不可避免的原因终止开发。
3 美国引导林农参与碳市场的主要措施
3.1出台温室气体减排政策
为规范全国林业碳汇交易，美国制定了多项国家级或区域性的减排政策，包括《全球温室效应治理法案》《清洁能源与安全法案》《农业法案》《发展中的气候解决法案》《新能源气候政策》等。在州级层面，2006年的《全球温室效应治理法案》作为美国加州首个温室气体总量控制法案，旨在到2020年将温室气体排放量减少25%，达到1990年的水平。在联邦层面，2009年的《清洁能源与安全法案》确立了“总量管制与交易制度”，主要包含了清洁能源、能源效率、向清洁能源经济转型、减少温室气体排放、农业和林业相关减排抵消5个方面。该法案对林业抵消配额高度重视，林业可作为国内外抵消计划的抵消额度。2008年的联邦政府《农业法案》设立了土壤碳汇度量标准，有助于美国农民在获取碳收益的同时发挥农业应对气候变化的作用。2021年美国参议院通过了《发展中的气候解决法案》，是美国历史上首部针对农业、畜牧业和林业的两党立法，将帮助确保农民、牧场主和私有林主从减少温室气体排放和建立气候适应能力中受益。现任总统拜登推出的《新能源气候政策》提出美国将于2050年前实现碳中和，计划在国内投入2万亿美元用于气候行动，同时明确了林业在其中的重要作用，呼吁美国农村的农民、家庭林主和牧场主共同应对气候变化。美国温室气体减排政策的不断完善为碳市场参与者提供了安全稳定的制度环境。
3.2建立林业碳汇交易中介服务体系
为确保林业碳汇交易顺利开展，美国建立了专业化的中介服务体系，主要包括项目开发机构、注册中心和标准评估机构以及第三方验证机构。这些机构属于营利性的中介机构，依法独立从事业务活动。其中，项目开发机构为提交和运行碳项目的个人或组织准备所有必要文件；注册中心和标准评估组织为抵消项目的登记者解释交易规则并提供交易场所，每个标准或注册管理机构为抵消项目提供一个经批准的第三方验证者列表以验证其抵消项目；第三方验证机构主要负责抵消项目的测量、监测。聚合项目作为一种特定的项目开发类型，由第三方机构负责将小规模林业项目集中化为较大规模的项目，随后通过合规或自愿市场出售。聚合项目形式多样。对于家庭林主而言，项目聚合有助于降低碳抵消项目的基线监测成本和项目验证成本。同时，美国农业部建立了第三方核查核证计划，根据该计划认证的第三方实体能够申请获得技术援助者或核查者的身份，与家庭林主合作开展林业碳汇项目。认证有效降低了第三方机构进入碳市场的门槛，第三方机构的增多有益于林业碳汇项目的发展。
3.3开发适宜的方法学
为引导小型林业项目参与碳市场，美国森林基金会(AFF)和大自然保护协会(TNC)共同制定了家庭森林碳计划(FFCP)，小规模林地所有者可通过该计划参与碳市场从而获取碳收益。作为该计划的一部分，AFF、TNC和国际咨询机构TerraCarbon共同开发出一种新的方法学，其属于VCS方法学中的一种，用于测量和验证美国家庭森林产生的碳信用，已于2020年10月获得批准。该方法学不同于根据树木生长模型预测碳储量的传统方法学，而是通过模拟2种可持续林业实践中碳库的变化方式，对已在森林样本中登记的碳测量结果与未采用该实践的控制样地进行比较来验证收益，可有效避免传统方法根据模拟基线情景测量未来碳储量的不稳定性。除此之外，其无需进行森林资源清查，使森林检测和验证成本削减了3/4。该方法学具有国际贡献，除适用于FFCP外，也适用于其他拥有国家森林资源清查系统的国家。作为负责制定和管理全球适用标准的国际机构，Verra对新方法学进行了审查和检验。在VCS体系下产生的每一笔碳信用都将由VCS体系下的外部审计师进行第三方验证，以确保买家获得优质信用。
3.4完善风险应对机制
前期成本过高、自然风险和经营风险影响林业碳汇项目的顺利推进。为排除这些干扰，美国政府制定了相应的风险应对措施。首先，为降低前期成本，FFCP通过预先向家庭林主支付前期管理费用鼓励他们采用气候友好型的森林管理实践，从而增加碳储量以实现碳减排。同时，美国《农村森林市场法案》将为小规模林业碳汇项目(如FFCP)的私人投资者提供高达1.5亿美元的贷款和债券担保，投资资金作为前期的森林管理成本。其次，美国自然灾害频发，造成了巨大的经济损失。为缓解这一困境，美国通过了《灾害再造林法》，允许家庭林主重新造林，通过对损失的木材提供税收优惠减轻财政负担。最后，周期较长、碳市场不稳定、未来碳信用的确切需求和定价难以预测等因素也削弱了投资者投资林业碳汇项目的信心。为此，美国制定了长期承购机制，具体内容是投资者与森林所有者签订长期承购协议，买方同意在未来几年内以设定的价格购买一定数量的碳信用。长期承购协议提供了未来计划出售多少碳信用额度以及项目产生多少收入的可预测性，以可持续化方法鼓励支持森林管理，有助于培育投资者对林业碳汇项目的信心，降低资本投资的风险。作为参与方，FFCP已与全美最大的会员制合作社和户外零售商-Rel合作社签订了为期6年的长期承购协议。
3.5制定全面援助计划
为激发家庭林主参与碳市场的积极性，美国农业部通过制定土地所有者援助计划及税收优惠政策满足家庭林主在参与碳市场中的不同需求。土地所有者援助计划主要包括森林管理计划(FSP)、森林遗产计划(FLP)、健康森林保护区计划(HFCP)和环境质量激励计划(EQIP)。FSP主要提供技术援助，为参与该计划的林农编制森林管理计划。美国农业部通过建立网站全程为农民提供指导，通过在线交流，林农可及时获取专业技术援助。FSP有效解决了土地所有者在寻求森林认证及申请财务援助方面的困难，目前FSP覆盖的土地面积已超过l012万hm2。与FSP不同的是FLP侧重于保护传统的森林用途、完整的森林景观及维持森林碳储量，有效维持了生态系统的原真性。HFCP主要提供资金支持，以增加森林碳汇作为项目目标，通过为家庭林主提供资金支持私人林地碳项目的开发，帮助家庭林主保护和恢复林地，以增加碳汇并实现环境目标。EQIP专注于土地保护，由自然资源保护局提供免费的技术援助和财政支持，帮助土地所有者规划和实施与农林业相关的实践，帮助他们实现土地管理目标和优化农业用地等。除此之外，美国还为主动参与林业碳汇项目的家庭林主提供税收优惠或发放利率低(5%～6.5%)、贷款期限较长的专项贷款以激发其营林积极性。以保护森林为主要目标的激励计划有助于在实现森林可持续发展的同时带来经济收益，可更好地激励家庭林主参与碳市场。
4 对我国的启示
美国家庭林主在参与碳市场之初面临着与中国林农相似的困境，因此美国引导林农参与碳市场的经验具有启示价值。
4.1合理制定碳汇交易规则，保障林业碳汇项目有序开展
林业碳汇项目具有较强的政策导向性。美国通过出台一系列气候政策规范了林业碳汇交易，并为碳市场参与者制定了较为全面的行动指南，有效激励了林农参与碳市场。当前，在我国出台的温室气体减排政策中，仅有国家发展改革委颁布的《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》规定了个体可参与温室气体自愿减排市场，但对于林农如何参与以及政府如何引导等并未具体说明。同时，自我国集体林改之后，林业呈现出分散化经营特点，林农碳汇权归属和林权流转问题仍未理清，极易产生权利纷争和林业资源利用不当的现象。通过梳理我国国家层面的林业碳汇交易制度发现，对碳汇权利归属和转移等问题尚无具体规定。因此，建议我国尽快制定适宜的林业碳汇项目交易规则，明晰林权流转和碳汇权归属，保障林业碳汇项目有序开展。
4.2完善中介服务体系，认可及备案更多的第三方机构
美国建立了较为完善、独立的中介服务体系。中介机构为碳市场参与者提供资金担保、开辟投资渠道、集中化出售碳信用等服务，极大降低了林业碳汇交易风险及成本。同时，第三方认证机构的增多也有利于林业碳汇项目的发展。目前，我国以分户经营为基础的集体林权改革导致农户林地经营规模变小，单个或分散的林农很难自主参与碳市场。缺乏碳汇交易的经纪人和审定核证的第三方机构也增加了碳汇交易的难度。为缓解这种局面，建议我国完善林业碳汇交易中介服务体系，培育既了解林农需求又掌握碳汇市场交易规则的中介机构，由中介机构牵头对分散的小规模碳汇林地进行集中化的规范管理，按照林业碳汇交易规则对碳汇林地进行监测、核查和认证。同时，应降低第三方核证机构的碳市场准入门槛，认可及备案更多的第三方机构，激发林业碳汇项目的发展潜力。
4.3拓宽林业融资渠道，降低林业经营风险
美国积极拓宽林业融资渠道，引导私人资本投资如FFCP之类的小规模林业碳汇项目，有效解决了前期森林管理成本过高这一问题。当前，我国融资方式单一，主要以银行提供的绿色信贷为主。为激发林业碳汇项目发展活力，应开拓林业碳汇融资渠道，引导社会资本投资林业碳汇项目，同时为投资者提供贷款担保，在缓解政府投资压力的同时解决资金缺乏的问题。另外，在林业碳汇经营周期内始终面临自然灾害（如森林病虫害、火灾等）的影响，这些自然因素会直接影响森林碳固存的能力，阻碍了投资者投资信心。我国可创新林业碳汇项目管理机制，引入长期承购合同，林农优先与具有碳减排义务的大型企业（国企、央企等）签订合同，以合同的方式确定碳信用的供给量及需求量，有效降低林业经营风险。
4.4开发适宜的方法学，引导小规模林业碳汇项目发展
开发适宜的方法学是林业碳汇项目发展的基础。为引导家庭森林碳项目发展，美国开发出具有广泛应用价值的方法学。目前，我国共有5个不同类别的林业项目方法学，分别为2个造林方法学、2个经营方法学和1个生态修复方法学。随着越来越多的个体、企业和团体对小型林业项目的需求量增加，目前的这些方法学并不适用于小规模林业碳汇项目的开发。因此，综合考虑我国国情和林情，建议开发出适宜小规模林业项目的方法学，促进小规模林业项目实施和交易的发展，发挥它们在碳市场上的经济价值和生态价值。
4.5制定全面的援助计划，激发林业碳汇项目的多重效益
碳汇项目的顺利推进离不开多方面援助，美国农业部通过制定土地所有者援助计划及税收优惠政策助力林农参与碳市场。当前，技术壁垒和资金短缺是阻碍我国林业碳汇项目顺利发展的主要原因。为缓解这一困境，我国可采取技术指导和资金援助相结合的方式。首先，林业主管部门要加强对林农的培训，建立由农林业专家和生产者等组成的强有力的培训委员会，满足林农和碳市场参与者的需求，保障林业碳信用的持续供给。其次，可出台补偿政策和税收优惠政策。对主动参与碳汇林项目的林农给予奖励及税收优惠，通过建立中长期低息贷款体系加大林业贷款支持力度，同时允许林农通过拥有的林权证和承包合同进行林权低利率抵押解决资金困境。通过多方面制定援助计划，可有效激发林业碳汇项目对应对与减缓气候变化、带动就业、改善社区生计的多重效益。
摘自：《世界林业研究》2022年1期
